（劳动和社会保障部劳科所、培训就业司）
虽然计划经济国家在转轨过程中都无一例外地出现了严峻的就业问题，许多国家10%以上的高失业率持续多年，但是没有哪一个国家的就业问题像我们这么严重。我国是在严峻的背景、严峻的环境下面对严峻的就业形势。
就业压力剧增，总量矛盾没有缓解，结构性矛盾和区域性问题突出
就业一直是我国一个重大的社会经济问题。作为一个工业化、城市化过程中的农业国，农村结存了数以亿计的剩余劳动力，城乡每年还有1200多万新成长劳动力进入劳动大军。长期以来，我国保持比较高的经济增长速度，依靠经济扩张带动就业。但是，就业增长弹性系数，即gdp每增加一个百分点，所能带来的就业增长率已经持续下降，从80年代的平均0.32下降到90年代的平均0.1左右，保持现在的高经济增长速度，每年新增就业岗位高估也只有700万左右。因此，在我国现有的经济发展规模和结构布局中，所容纳的就业岗位已经有限。更为严峻的是，“9.11”事件以后，全球经济进入衰退期，对出口导向型的我国经济将构成巨大影响，将引致经济增长速度急剧下降，新增就业规模将大幅度缩小。
在这种背景下，我国又进入就业结构加剧调整时期，多种调整因素交汇，急剧增加了就业压力。过去几年国有企业减员下来的上千万下岗失业人员正寻求再就业，近两年还有500多万国有企业下岗职工出中心；入世以后，对农业的冲击严重，仅考虑3%的粮食进口，也将减少农业就业机会上千万个，农村劳动力新增转移在目前每年1000多万基础上还将继续增加，每年至少200万；国有经济战略调整和深化改革，企业将持续减员。为应对入世后激烈的竞争，优势企业的减员将扩大和加剧，劣势企业也将加快退出，关破、兼并增加。根据最近对全国31个省（区）和新疆生产建设兵团的初步摸底统计，仅需要退出市场的资源枯竭的矿山和国有大中型企业（不包括国有控股企业）涉及的在职职工近400万人。这部分人员将随着陆续关破进入市场。估计国有企业最终减员达到30%，总量1500万；在全球经济衰退的背景下，更大范围的企业进入结构调整时期，用人需求减少，排放劳动力增加；科学技术加速发展和应用，对就业的短期消极影响，产生对普通劳动力的排斥；基层机关、事业单位改革，也将向劳动力市场释放劳动力。仅仅考虑目前国有企业下岗职工出中心（500/5，100万）、农村新增转移劳动力（1200万）、国有企业新增减员（1500/5，300万）三大因素，在5年内也将于新成长劳动力之外，至少每年增加劳动力供给1600万，大大超过新成长劳动力数量。根据统计，目前我国下岗职工和失业人员总量已经达到1460万，约相当于城镇经济活动人口的7%。在上述各因素的综合作用下，即使每年只增加失业人员200万，也将使我国城镇失业和不充分就业人口达到经济活动人口的8%以上。这在新中国历史上是前所未有的。我国将进入严酷的高失业和就业结构大调整时期。
在就业总量矛盾与结构性矛盾交织状态下，就业弱势群体持续扩大。
在经济结构调整和深化企业改革中，出现企业减员增加和用人需求萎缩并行的趋势，劳动力市场竞争越来越严酷，结构性就业矛盾突出。高素质、低成本、低年龄劳动力在就业竞争中占据优势。在每年的新增就业中，大中专和技校生所占比例从90年代初的20%增加到现在的30%左右；农村劳动力以其低成本和低就业期望值优势，多年保持比较高的转移速度，平均每年增加1000万左右；市场用人需求，以低年龄段劳动者为主，35岁以下的需求一直在70%以上。因此，低素质、高年龄以及高就业期望值的劳动者在劳动力市场竞争上越来越没有竞争能力，呈现就业弱势群体数量急剧增加的趋势，主要体现为以下几个类别：
一是35岁以上的人员。根据劳动保障部2001年对10城市抽样调查结果，35岁以上下岗职工超过72%。而对这个年龄段的单位用人需求仅占总用人需求的三成。
二是长期下岗、失业者。据武汉、沈阳的调查，下岗职工下岗的延续时间平均接近5年，其中，1/3职工下岗6年以下；下岗转为失业的，平均失业周期18个月。由于再就业率低的影响，下岗职工和失业人员长期处于无工作状态的将急剧增加。
三是无技能和低技能劳动者。根据劳动保障部对10城市的抽样调查，下岗职工中初中文化和初级技工以下的分别占40%。由于下岗失业人员本身的就业技能偏低，再就业是从第二产业转向第三产业的趋势，加上产业结构升级和科技进步加快的影响，无技能和低技能劳动者将成为一个就业困难的大群体。
四是女性下岗职工群体。根据世界银行委托劳科所在武汉、沈阳的调查，女性下岗职工再就业率比男性下岗职工低近20个百分点。
激烈的劳动力市场竞争，使下岗失业人员再就业表现出越来越难的局面。下岗职工的再就业率呈逐年下降趋势。从1998年的50%下降到2000年的35%，2001年第三季度，再就业率只有18.8%。失业人员的失业周期也已经持续延长。这种局面还可能呈恶性循环趋势，再就业率越低，积累的就业弱势群体越大，再就业率更低，更多下岗失业人员对再就业失去信心，失去参加培训、求职的积极性，出现弱势群体就业更加困难的局面。
农村劳动力供大于求趋势加剧，就业出路问题突出
“三农（农村、农业、农民）问题的根本是就业问题，是农村劳动力的就业出路问题。农村就业面临的问题是多方面的：
第一，农业就业空间不断缩小。这是人口增长和水土资源减少挤压的结果。全国600多个县人均耕地面积低于0.8亩。人均耕地稍多的地方多数是北方地区，但又严重缺水，产出率低。
第二，乡镇企业也处于调整中，就业增长缓慢。乡镇企业在80和90年代吸收大批农村富余劳动力，最高峰时的1996年，达到1.35亿人，1997年急剧减少，虽然这几年有所回升，但增长缓慢，2000年为1.28亿，还没有达到1995年的水平。它已经失去了吸纳农村劳动力主渠道的作用。
第三，在城镇化过程中，城镇对农村劳动力的吸纳环境不宽松，吸纳条件不足，影响了吸纳能力提高、规模的持续扩大和农村劳动者向城镇的稳定转移，反过来也制约了城镇化水平的提高。尤其严峻的是，入世后，国内主要粮食和棉花等农产品会被国外进口的优质低价的大宗农产品所替代，不仅农业就业机会减少，而且农产品质量的竞争，对农业劳动者素质、技能提出新的、更高的要求，与此同时，由于入世后增加的就业岗位集中在城市的二、三产业，将会进一步拉大城乡比较利益的差距，必然导致农村富余劳动力更大规模地向城市流动，更要求提高城镇吸纳农村劳动力的能力。
就业格局发生非稳定性的重大变化，对就业政策和劳动保障管理体制提出新要求
在劳动力供求矛盾日趋尖锐的情况下，伴随着经济结构调整和深化改革，我国的就业格局发生重大变化。主要体现为：
第一，中小企业成为就业主要渠道。登记注册的中小企业达到3570万户，占全部注册企业数的99%。提供了75%的城镇就业机会。
第二，自谋职业者大量增加，灵活就业成为重要方式。在就业总量矛盾结构矛盾交织的压力下，正规就业萎缩，劳动者纷纷转向自谋职业，微型企业大量增加。目前我国登记注册的7人以下微型企业2500多万户，占中小企业的72%，从业人员5000多万，相当于国有企业现有职工数。还有大量没有在工商部门登记的微型企业。与此密切相关，包括微型企业就业、用人单位雇用的临时工、小时工、季节工、劳务工以及自由职业者在内的灵活就业在整个就业格局中几乎占据半壁江山。据劳科所调查估计，在我国城镇包括农村进城劳动力在内的灵活就业者数量达到7000万以上。下岗职工80%以上以灵活方式实现再就业。
第三，流动就业出现新特点。不仅农村劳动力跨区域转移增加，城镇劳动者也加入流动就业大军。仅湖北省在外省就业的就有180万人，其中有50万是城镇下岗、失业人员，80%在广东就业。
这种就业格局的变化，对社会表现出有利的一面。即解决了很大一部分劳动者的就业出路问题，起到平抑失业率，保持就业局势乃至社会局势的稳定的作用。但是，这种就业格局变化对劳动者的生活影响是非常深刻的，而且并非总是有利的。自谋职业、灵活就业虽然解决了他们的生活来源问题，对其中的多数劳动者来说，这是在劳动力市场强大压力下自求生路的办法。这种转变致使他们生活在现有的制度、政策之外，他们之中很多人的收入没有保障，基本权益得不到保证，处于低质量的就业状态，劳动者自己不认为已经实现就业，有所谓的“隐性就业”问题。
政策扶持和就业投入严重不足
改革开放二十多年来，我国的就业体制和就业格局已经发生重大变化。面对这种巨大变化，延续自上个世纪80年代的就业政策，由于缺少了与新的就业格局的针对性，或作用减弱，或力度不够 ，就业投入上更显示严重不足，已经影响到就业规模的扩大和就业工作。
70年代末到80年代中，对劳动就业服务企业的减免税是就业政策中的主政策，对促进回城知青和待业青年就业起到重要作用。虽然税收优惠政策的精神后来延续到企业为安置富余人员创办的第三产业方面，以及下岗职工从事社区居民服务业方面，但由于政策的针对性和力度都不够，因此没有起到应有的效果。2001年的下岗职工再就业优惠政策落实情况检查结果表明，促进社区居民服务企业发展的税收优惠政策由于优惠的范围窄，优惠的幅度小，其促进就业作用非常有限。
就业经费投入不足问题严重。从80年代中期以后直接的就业经费投入就连年减少，“六五”期间，中央财政投入就业经费4.7亿，80年代中期以后逐步减少，每年只有2000万，且1998年以后转投入劳动力市场建设，再没有直接的就业经费。
在这种情况下，适应市场经济需要的各种促进就业政策、措施不能有效实施。面对普遍的再就业培训需求，培训率低，缺乏投入保证，效果不理想。根据武汉和沈阳调查，下岗职工下岗后的培训率为47%；由于投入不足，多数公共培训只能是短期的，影响了培训质量和再就业率。公共职业介绍工作上，普遍存在设施落后，人员不足，经费没有保证的情况，影响了帮助下岗职工求职服务工作的开展。同样是上述对武汉、沈阳的调查结果显示，无论是金融部门，还是劳动保障部门，对下岗职工创业上的资金支持都是零。
当前的情况表明，面对越来越复杂和严峻的就业形势，迫切需要根据新的就业格局，调整就业政策，加大就业投入力度，切实帮助下岗失业人员再就业。
种种趋势表明，我国目前正处于就业矛盾加剧积累过程中，如果不能有效缓解，将把我国引向社会危机，威胁到社会安全。据专家估计，我国目前城镇真实失业率已经到7%左右，而目前社会对失业的承受力极限高估在9%左右，超过这个极限值就会造成重大的社会经济风险。
