上海市是我国最早引进并以政府文件的形式推进非正规就业发展的城市。1996年上海在深入开展再就业工程中，结合本地的实际，鼓励下岗失业人员从事各种形式的非正规就业。经过五年的努力，上海已形成1万多个非正规就业劳动组织和16余万从业人员的规模。
然而，非正规就业是把“双刃剑”。它产生于城市高失业率，生存于提供廉价产品、服务，与经营的灵活性相关，有利缓解就业矛盾。但是，它的弊端也是明显的，因其处于正规部门之外，游离于现行法律制度管理之外，难以对其实施有效的控制。为此，应采取积极引导、扬长避短的促进对策。
“非正规就业”（informal em-ployment）一词源于国际劳工组织（ilo）。二十世纪六十年代后期，国际劳工组织推行世界就业计划（world employment program）时发现，在许多发展中国家的城市中，从传统产业调整下来的失业人员为了谋生，通过从事一些未经政府承认、登记、保护和管理的生产经营劳务活动来获取收入，但他们并未被列入就业的范畴，从而引起了专家们的重视。
对于非正规部门，目前尚无普遍认同的定义。一般来说，非正规部门相对于制度化经济结构中的正规部门而言。国际劳动组织把非正规部门的特征归纳为以下几点：1、容易进入的领域；2、依赖于当地资源；3、家庭所有制；4、小规模经营；5、劳动密集型、技术含量较低；6、从正规学校系统以外获得技能训练；7、不规范的、竞争的市场。非正规就业也就是指完全或部分在正规的、制度化经济结构之外的就业形式。
上海是我国最早引进并以政府文件的形式推进非正规就业发展的城市。1996年在深入开展再就业工程中，结合本地的实际，采取政府政策扶持、社会力量提供技术援助的方式，鼓励下岗失业人员从事各种形式的非正规就业。经过五年的努力，上海已形成1万多个非正规就业劳动组织和16余万从业人员的规模。国际上的经验和上海的实践表明，鼓励非正规就业发展，对于拥有众多人口的中国，这不仅是当前经济转型时期解决就业矛盾的一项有效措施，也是今后一段时期，政府在推进市场化进程中为解决弱势群体就业难题的一项促进就业战略。
一、非正规就业是经济结构调整的必然产物
近30年来，全球性的经济结构调整，就业结构也随之发生了深刻变化。在发展中国家主要表现为：
1．正规部门吸纳劳动力的能力呈下降趋势。
在发展中国家，作为创造就业的一个重要源的正规部门，即政府及公共服务部门和大型的现代私营公司，由于实行结构调整等措施，创造就业机会的总量呈下降趋势。亚洲国家中，马来西亚已从七十年代的53%下降到八十年代的45%；印度（所有部门）从1972年—78年间的51%下降到28%。非洲国家中，中非已下降到33.6%；冈比亚下降到27.5%；赞比亚下降到5.4%。
2．非正规就业呈全球性增长趋势。
在一些发展中国家，非正规部门就业已成为劳动力市场的重要组成部分。据国际劳工组织的资料，1990年代整个非洲的新增就业机会90%以上是由非正规部门创造的。在一些拉美国家1990年代新增就业机会几乎全部源于非正规经济增长，总计约有3500万人从事这类工作。在东南亚和南亚国家中，非正规部门在城市就业中的份额由70年代的40—70%上升到80年代的50—70%。
即使是一些发达国家，各种非正规就业也在大幅度上升。荷兰的非正规就业人员已占到就业总量的50.4%；美国占30%；日本占25%。
3．非正规就业组织正在融入发展中国家的国民经济之中。
在第十五届国际劳动统计学大会上，国际劳工组织把非正规部门视为一组生产单位，其中的单个单位称作为非正规就业组织（或非正规经济组织）。有资料表明，非正规就业组织不仅以自我雇佣的形式创造了大量的就业机会，也在为社会创造财富的发展过程中，不断融入整个国民经济中去。西非诸国的非正规部门就业创造的gdp，就已占非农业gdp的37.8%。
二、发展非正规就业是我国就业政策的必然取向
与许多发展中国家一样，我国正处于经济转型时期，所面临的就业压力，已经将发展非正规就业成为我国就业政策调整的取向之一。
（一）传统的就业主渠道的吸纳就业能力有减无增
在计划经济体制下，我国的就业主渠道是国有集体单位，由此形成的传统就业概念是到主渠道的正规部门上班，才算是正式就业。但是现实的情况已经表明，传统的就业主渠道吸纳就业能力呈下降趋势。
从全国看，国有单位的从业人数，已从1995年的10955万人，到1999年末减为8336万人，净减2619万人；集体单位从业人员，已从1995年的3076万人，到1999年减为1652万人，净减1424万人。
在上海，1991年国有经济单位职工数为403.5万人，到1999年减少为248.66万人，集体经济单位职工1989年达到的峰值为104.81万人，到1999年为53.35万人。
与正规部门就业率下降呈鲜明对比的是，各种非正规部门就业人数呈上升趋势，以上海为例，统计中被列为“其他劳动者”群体，80年代初从业人数不足1万人，到1999年达到近100.31万人，相应比例也由0.05%上升到12.35%。
（二）调整时期的经济增长难以完全解决就业问题
一般的理解，只要经济增长了，就业问题也就迎刃而解。然而，上海近几年的相关数据表明，经济增长难以同就业岗位同步增长。
上海从1992年以来经济高速增长，1992年至1999年，平均经济增长率为13.01%，比同期全国平均经济增长率11.0%高出2个百分点，而就业增长率为-2.9%，同期全国就业增长率为0.5%。其下降幅度大于全国。且从1996年开始，从业人员总量下降并出现负增长。
就其深层次的理论问题，有待于理论界作深入研究。但以下几个成因是比较明显的，一是国有企业已从追求产值最大化向追求利润最大化转变，“减人增效”仍在进行中；二是经济形态已从劳动密集型向资本和技术密集型转变，企业对资本和技术的投入和劳动力的投入不可能同步；三是劳动力市场的竞争机制、价格机制逐步发挥作用，尤其是农村劳动力的价格优势直接冲击城市人的就业。
上海的改革开发和经济结构调整在全国处于领先地位。如果说，上海经济部门的主流是正规部门，那么，目前上海的正规部门经济增长不与就业岗位增加同步增长的问题，可能将在其他地区逐步显现出来。
由此可见，促进正规部门经济增长可以增加一些就业岗位，但不可能解决就业问题，尤其是不能从根本上解决就业弱势群体的就业问题。
（三）城市化进程加快迫使我们尽快选择发展非正规就业的政策
随着城市化进程的不断加快，特别是加入wto后对农业的冲击，我国就业问题正处于两难境地。一方面，城市中传统经济体制下的数以千万计的企业下岗人员再就业尚未完全解决；另一方面，农村数以亿计的剩余劳动力急需向二、三产转移。而大量的农村劳动力进城，必将加剧城市就业矛盾。
面对两难境地的就业形势，政府除了促进经济增长，加快正规部门发展外，必须尽快选择发展非正规就业的政策，以创造一个解决公民获得劳动、求得生存这一基本权利的外部环境。
（四）鼓励发展非正规就业可以取得一举多得的社会效益
上海经过五年的探索，在推进非正规就业发展方面已取得以下成果：
1．发掘了下岗失业人员的潜能，拓展了就业渠道
九十年代以来，随着经济体制改革和产业结构调整步伐不断加快，上海面临近百万产业工人需要从传统产业剥离的问题。另一方面，随着城市的发展，人口高度密集，经济分工更加细化、生活节奏明显加快，市民对服务业有着大量和持续的需求。但目前，正规部门只进入了一些盈利高的领域，而对大量低微利的社区服务业一般不愿进入。这就为非正规就业提供了发展空间。
五年来上海市政府引导下岗失业人员创办了1万多个非正规就业劳动组织，进入社区发展服务业，并形成了16万从业人员的就业规模。目前，正以每月新增400余个劳动组织、新增从业人员近4000人的速度发展。从而使下岗失业人员的人力资源，通过鼓励个人独立开业或合伙开业的途径得到了进一步的开发。
2．发挥了非正规就业对小企业的孵化器作用
我国目前正在大力推进小企业的发展。但是，从小企业的发展规律看，有一个从不成熟到成熟的过程。尤其是从传统产业调整下来的人员，他们从资金、市场经验、独立经营能力等方面几乎一片空白，这些人想创办小企业，会面临诸多困难和障碍，需要有一个经验积累的过程。而现行的企业登记政策要求，必须是条件成熟的才能进入，这样，就把相当一部分想独立开业、自谋出路但面临困难者排斥在外。
上海市政府通过发展非正规就业劳动组织的形式来培育小企业，不仅有效地避免了现有政策和制度的障碍，而且，通过让劳动组织在起步时享受三年免地方税费等优惠政策和措施，使一大批有开业愿望的人行动起来，又通过非正规就业形式，为他们走向小企业起到了催生作用。2001年底已有543个劳动组织转制为小企业，另外还有约25%的组织正在积极创造条件向小企业发展，如果政府的小企业准入条件进一步放宽，这一比例还可以扩大。
3．有助于从根本上消除城市贫困
我国处于经济转型过程中，必然会出现相当一批人难以适应市场经济的就业弱势群体，由于就业竞争力较差，多数人难以在正规部门中找到合适的岗位。长此以往，在城市中将出现一个新的贫困群体。
对这一困难群体，采取计划经济时代政府“包揽就业”的办法已经行不通；采用高福利国家“消极救济”的办法，国家财力不济，且单纯的“确保”政策，极易导致养“懒汉”的后患。
有效地选择是政府积极引导，鼓励他们进入非正规部门，依靠自身的努力创造就业机会，获得自我保障，这不仅有助于消除贫困，而且也是一种人力资源的再开发，符合中国国情。
上海的实践证明，政府的鼓励发展非正规就业的政策，使16万就业困难群体进入就业状态。不仅有助于消除他们的贫困状态，而且在社会上弘扬了一种自主的精神，为下一代树立了榜样。
三、促进非正规就业的对策思考
国际上的经验表明，非正规就业是把“双刃剑”。它产生于城市高失业率，与城市贫困相联，生存于提供廉价产品、服务，与经营的灵活性相关，以其有利缓解就业矛盾、减轻城市贫困，受到各国政府关注。但是，它的弊端也是明显的，因其处于正规部门之外，游离于现行一般法律制度管理之外，政府难以对其实施有效的控制。另外，非正规就业人员一般为弱势群体，缺乏获得必要的教育、培训、信息、信贷的渠道，如果不加以正确引导，可能会产生一些社会问题。
为此，应采取积极引导、扬长避短的促进对策：
（一）将促进非正规就业发展作为解决我国就业问题的一项重要措施，纳入制度化安排
1．把促进非正规就业发展列入地方政府促进就业的工作目标，对非正规部门就业进行规范和引导，最大限度地消除其负面影响，推动其可持续发展。
2．清除影响非正规就业发展的政策壁垒，把为谋生的非正规就业组织同为赢利的一般经济组织从政策上区别开来。
（二）重视非正规就业组织及从业人员能力建设，加大技术援助力度
对于非正规就业人员而言，政策支持只是外部环境，关键在于不断提升自身能力，以适应市场竞争。尤其是劳动组织“业主”的能力建设。否则优惠政策再多也只能是一张“空头支票”。具体措施是：
1．建立非正规就业组织的系列培训制度，增强其业主的市场竞争的能力和提高从业人员的技能水平。
2．组建开业指导专家志愿服务团，动员社会力量，为非正规就业发展开展各种咨询指导服务活动。
3．扶持建立非正规就业组织的自律性协会组织，组织交流活动，规范业主行为。
政府对非正规就业的管理，则通过扶持协会、加强建设，实行音接管理。
4．充分利用国有集体企事业单位的闲置厂房、场地，支持发展非正规就业组织。要从政策上消除宁可让其闲置，不戴流失国有集体资产流失“帽子”的禁锢。鼓励国有集体单位运用闲置资源，支持下岗失业人员再创新业。
（三）帮助非正规就业组织获得融资的机会，促进条件成熟的组织向小企业转化
1．建立专项贷款担保基金，帮助非正规劳动组织业主获得融资的机会
采取政府扶持建立“促迸非正规就业专项担保基金”为非正规就业劳动组织业主提供贷款担保，以解决其融资困难。
2．组织融资理财知识的专题讲座和交流，对获得贷款担保者实施跟踪指导服务。上海的经验表明，政府除了提供必要的担保外，对初期进入自主创业的人，还必须依托社会力量，提供必要的财务管理的辅导，提高其理财能力。
3．强化业主的诚信意识。目前非正规就业组织难以获得贷款的主要原因是缺乏信用，应教育业主们共同维护群体信誉，从一开始就树立良好的银行信用。
（四）切实保障非正规就业人员的基本权益，实现体面就业
在发展中国家，非正规就业人员普遍存在缺乏基本的社会保障的问题，不具备“体面就业”的基本条件。我国应体现社会主义制度的优越性，对非正规就业人员，给予基本的社会保障。
1．将非正规就业人员纳入基本社会保险范围
把非正规劳动组织从业人员纳入养老、医疗和失业等基本社会保险范畴。考虑到绝大多数从业人员的负担能力较差，在社会保险费缴费上，政府应给予政策上的倾斜，以解决其后顾之忧。
2．为非正规就业人员设立综合性的风险保险
由于大多数非正规就业人员的承受风险能力相当脆弱，在就业过程中能发生的各种大小事故都会导致他们退出，重新陷入失业和贫困状态。
对此，政府应支持建立相应的风险保险。可以由促进就业基金和个人共同出资，向商业保险公司购买一份专为非正规就业人员度身定制的综合风险保险。
3．实行积极的赈济贫困的政策
对从事非正规就业以后，仍处于贫困状态的人员，给予享受按当地的最低生活保障线标准的托底保障。从政策上对努力劳动的与不劳动的人在享受救济待遇时有所区别。
（五）政府有关部门要转变职能，提供社会化服务和管理
1．转变政府职能，有所为有所不为。
政府部门首先要转变观念，按照权衡利弊、去弊存利的原则，加强对非正规就业的引导，并通过提供服务实施对非正规就业的管理。
政府在不可能彻底解决就业问题的现实背景下，要考虑有所为而有所不为，对那些不该管也管不好的事就不去干预。
2．建立服务体系，努力创造发展环境。
政府提供的服务主要包括政策导向、维护权益、信息服务、技术援助等。但政府的服务与管理并不一定是由政府直接提供，应当按照小政府、大社会的原则，对非正规劳动组织实施服务与管理社会化。
（1）在城市建立市、区（县）、街道（乡镇）层面，分别扶持建立社会化的服务机构，形成三级的服务网络，专门负责对非正规劳动组织的服务与管理。
（2）理顺政府、服务机构、非正规劳动组织之间的关系。政府委托社会服务机构对非正规劳动组织实施服务与管理；社会机构承担政府的任务开展公益性服务活动，政府采用购买服务成果的方式拨给其必要的工作经费；劳动组织在社会机构的指导服务中获得发展。
（3）逐步扩大服务功能。社会服务机构应坚持“客户”为中心的原则，从以下方面拓展服务功能：a项目开发的协调支持；b组织开展开业技能培训；c开展开业咨询服务；d提供开业贷款担保推荐等融资服务；e代办基本社会保险服务等。
3．加强调查研究、做好统计分析工作。
非正规就业在我国一部分省市正在积极推进之中，处于初创阶段。为此，政府部门应加强调查研究、积累经验。并按照国际劳工组织的建议，科学地做好统计分析工作，为政府的决策提供依据。
